System beneficjalny

Kościół katolicki jak każda inna wspólnota czy instytucja, aby mógł działać, potrzebuje do pełnienia swojej misji oprócz wolności także i środków materialnych - tradycyjnie nazywanych dobrami doczesnymi Kościoła. W historii Kościoła wykształcił się specyficzny sposób gromadzenia i dysponowania środkami materialnymi – system beneficjalny. Przez wieki polegał on na tym, że poszczególne instytucje kościelne wyposażane były w określone dobra materialne, przeważnie majątki ziemskie, które służyły na pokrycie ich potrzeb. Majątek ten powstawał na skutek darowizn bądź zapisów testamentalnych. System ten rozwijał się w Europie bez przeszkód od wczesnego średniowiecza, aż do końca XVIII stulecia.

Zabór dóbr kościelnych

Istniejący przez wieki system beneficjów zaburzyła dość radykalnie najpierw rewolucja francuska z 1789 r., później polityka państw absolutystycznych w XIX wieku, wreszcie komunistyczne prześladowania w XX stuleciu.

W czasie rewolucji francuskiej następowała konfiskata majątków kościelnych jako podpory „ancien regime”. Kiedy jednak monarchie absolutne odbudowały swoje znaczenie, to solą w oku dla nich była niezależność Kościoła. Każda z nich – choć w różny sposób - dążyła do pozbawienia Kościoła niezależności, w tym materialnej, a następnie podporządkowania go swym celom. Jednym ze środków ku temu była odgórna kontrola mechanizmów finansowania Kościoła. Np. w dziewiętnastowiecznej Austrii, na skutek tzw. polityki józefinizmu, państwo przejmowało część kościelnych majątków, w zamian za to przyjmując na siebie obowiązek różnorodnych świadczeń na rzecz Kościoła, nawet w postaci pensji płaconych duchowieństwu. W ten sposób pozycja duchownego zbliżała się do urzędnika państwowego i miał go charakteryzować podobny stopień lojalności wobec władzy państwowej.

Na ziemiach polskich beneficjalny sposób utrzymywania Kościoła zaburzony został z okresie zaborów, choć odmiennie przebiegało to w każdym z nich. Dążenia monarchii absolutnych do podporządkowania sobie Kościoła, zbiegły się tu z pragnieniem osłabienia Kościoła katolickiego jako instytucji umacniającej polską tożsamość. Najsilniejsze represje miały miejsce z zaborze rosyjskim, których eskalacja nasilała się szczególnie po kolejnych powstaniach narodowych. Np. po stłumieniu powstania styczniowego w 1864 r. skonfiskowano Kościołowi majątek w postaci gruntów i zabudowań o wartości 400 mln rubli w złocie.

Pierwsza rewindykacja

Po odrodzeniu państwa polskiego w 1918 r., Kościół katolicki (występujący w trzech obrządkach: rzymskim, greckokatolickim i ormiańskim) posiadał 868 majątków o łącznej powierzchni 204 tys. 640 hektarów ziemi. Ten stan posiadania w okresie międzywojennym wzrósł - głownie na skutek zwrotu części zagarniętych dóbr – do 382 tys. 833 hektarów ziemi w 1939 r. Nieruchomości kościelne stanowiły 9, 6 proc. uprawnej ziemi w kraju.

Kościołowi w tym okresie nie udało się odzyskać aż 404 tys. 473 hektarów ziemi skonfiskowanej przez zaborców. Rewindykacja nie była sprawą prostą, gdyż obejmowała nie tylko dobra „zsekularyzowane” przez państwa zaborcze ale również i te które zostały przekazane w 1839 r. Cerkwi prawosławnej, a wcześniej należały do Kościoła unickiego (greckokatolickiego).

Komunistyczne konfiskaty

Na skutek utraty przez Polskę dużej części terytorium państwowego po II wojnie światowej Kościół bezpowrotnie został pozbawiony wszystkich swych dóbr dobra na terenach wschodnich, które weszły w skład ZSRR.

Na pozostałych terenach, w pierwszym okresie po wojnie władze komunistyczne zachowywały pewien umiar wobec Kościoła, gdyż za głównego wroga wówczas uznawały antykomunistyczne podziemie oraz Polskie Stronnictwo Ludowe. W polityce wobec Kościoła ograniczyły się początkowo do wypowiedzenia Konkordatu z 1925 r., co miało być środkiem służącym do odizolowania go od Stolicy Apostolskiej.

Władze nie przystąpiły zatem od razu do konfiskaty dóbr kościelnych. Dekret promoskiewskiego, agentuaralnego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o reformie rolnej z 6 września 1944 r. stwierdzał, że o położeniu prawnym nieruchomości należących do Kościoła ma zadecydować Sejm ustawodawczy. PKWN ograniczył się do przejęcia lasów stanowiących własność instytucji kościelnych. Zagarnięte zostały działki leśne o powierzchni powyżej 25 ha, włącznie z nieruchomościami tam się znajdującymi.

Generalny atak na Kościół nastąpił wraz z końcem lat czterdziestych. Wówczas podjęta została decyzja o pozbawieniu go podstaw materialnych. Pierwszym krokiem była likwidacja dzieł charytatywnych Kościoła. Na podstawie ustawy z 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia upaństwowiono wszystkie kościelne szpitale. 8 stycznia 1951 r. weszła w życie ustawa o przejęciu aptek na własność państwa – w tym bardzo licznych prowadzonych przez zakony. 23 stycznia 1950 r. poddano pod przymusowy państwowy zarząd cały majątek znajdujący się we władaniu kościelnej Caritas i jej ogniw.

20 marca 1950 r. komunistyczny Sejm przyjął „ustawę o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom oraz Funduszu Kościelnym”. Stanowiła ona, że upaństwowieniu bez odszkodowania podlegać będą grunty rolne Kościoła i innych związków wyznaniowych. Wyjątkiem miały być gospodarstwa proboszczowskie o powierzchni do 50 ha. oraz do 100 ha na terenie województw poznańskiego, pomorskiego oraz śląskiego, czyli na tzw. ziemiach odzyskanych. Ponadto Episkopatowi, który zgodził się wówczas podpisać tzw. porozumienie z rządem 14 kwietnia 1950 r., udało się wynegocjować pozostawienie po 5 ha dla każdego domu zakonnego, po 50 ha dla biskupów diecezjalnych oraz po 20 ha dla seminariów duchownych. Wyłączone od konfiskaty miały być też budynki kościelne stojące na zabieranych Kościołowi gruntach.

Jednak praktyka była inna. Konfiskowano zazwyczaj wszystko, nie zważając na zapisy ustanowionego przez samych komunistów prawa. Oblicza się, że sumie zabrano wówczas Kościołowi od 90 do 155 tys. hektarów ziemi. W jego posiadaniu pozostało zaledwie 32 tys. 699 ha ziemi ornej: we władaniu parafii 30 tys. 268 ha, a zakonów 2 tys. 214 ha.

W dwa lata później, mocą dekretu z 24 kwietnia 1952 r. skonfiskowano majątek fundacji i stowarzyszeń religijnych.

Ustawa o dobrach martwej ręki stanowiła, że dochody płynące z przejętego majątku miały być przekazywane na rzecz powołanego wówczas „Funduszu Kościelnego”. Był to jednak zapis martwy, gdyż nie oszacowano nigdy wysokości tych dochodów. Od tego czasu budżet państwa przekazuje Funduszowi na drodze decyzji politycznej określone kwoty. Choć zgodnie z ustawą Fundusz Kościelny miał służyć utrzymaniu i odbudowie kościołów oraz udzielaniu duchownym pomocy materialnej i lekarskiej, to w praktyce przez cały okres komunistyczny służył on przede wszystkim premiowaniu duchownych lojalnych wobec reżimu.

W kolejnych latach władze komunistyczne pozbawiały Kościół nawet tych nielicznych nieruchomości, jakich mu nie zabrano w epoce stalinowskiej. Dokonywało się to stopniowo drogą wywłaszczania lub konfiskaty, do czego jako pretekst służył np. fakt nie płacenia olbrzymich podatków nakładanych na te nieruchomości. Inne budynki zabierano kościelnym placówkom oświatowym w ramach tzw. laicyzacji szkolnictwa.

Ziemie zachodnie

Odmiennie kształtowała się własność kościelna na terenach poniemieckich. Tutaj proces odbierania Kościołowi dóbr przebiegał inaczej i trwał dłużej. Bezpośrednio kiedy tereny te weszły w skład państwa polskiego Kościołowi katolickiemu (i innym związkom wyznaniowym) pozwolono na objęcie większości nieruchomości po Kościołach niemieckich. Dekret z 8 marca 1946 r. przyznawał znajdujące się tam mienie należące do niemieckich instytucji publicznych, uznawanym przez PRL osobom prawnym prawa publicznego. W ten sposób traktowany był i Kościół.

Jednak w 1957 r. władze komunistyczne zakwestionowały ten dość oczywisty fakt, że Kościoły są podmiotami prawa publicznego. Urząd do Spraw Wyznań w czerwcu tego roku orzekł, że majątek Kościołów, które w Rzeszy Niemieckiej uznawane były za podmiot prawa, powinien przejść na własność Skarbu Państwa PRL. Kościół zakwestionował tę decyzję i sprawa trafiła do Sądu Najwyższego. Jednak tenże w grudniu 1959 r. orzekł, że Kościół rzymskokatolicki w Polsce nie jest osobą prawa publicznego.

Konsekwencją była masowa i brutalna konfiskata kościelnych gruntów i nieruchomości. Sprawa została uregulowana dopiero w 1971 r. – w okresie odwilży gierkowskiej - na skutek regulacji spraw kościelnych na ziemiach zachodnich. Na mocy specjalnej ustawy, te budynki i nieruchomości rolne, które nadal pozostawały we władaniu Kościołów, stały się ich własnością. W ten sposób własnością Kościoła katolickiego stało się 4 700 kościołów i kaplic, 1500 innych budynków oraz 830 hektarów gruntów rolnych.

Częściowe zadośćuczynienie w wolnej Polsce

W 1989 r. polskie państwo uznało swoją winę wobec Kościoła i zadeklarowało wolę naprawienia krzywd. Decyzja taka podjęta została w burzliwym okresie przemian tego czasu, a jej prawnym wyrazem była uchwalona przez Sejm 17 maja 1989 r. ustawa o stosunku państwa do Kościoła katolickiego, w której znalazł się rozdział nt. regulacji spraw majątkowych Kościoła. Rozstrzyga on sposobie przywracania w postępowaniu regulacyjnym własności upaństwowionych nieruchomości kościelnych, których przejęcie przez państwo nastąpiło z pogwałceniem wprowadzonych przez samych komunistów przepisów, bądź bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. W tym celu utworzono Komisję Majątkową.

Szczegółowo pracę Komisji określa "Zarządzenie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów z 8 lutego 1990 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła katolickiego własności nieruchomości lub ich części" oraz "Rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 1990 r. w sprawie wyłączania nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych".

Warto zaznaczyć, że w późniejszym okresie w ślad za Komisją Majątkową zostały powołane – na mocy odpowiednich ustaw – analogiczne komisje ds. rozpatrzenia kwestii rewindykacyjnych innych Kościołów i związków wyznaniowych: Komisja Regulacyjna ds. Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego, Komisja Regulacyjna ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich, Komisja Regulacyjna ds. Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego oraz Międzykościelna Komisja Regulacyjna rozpatrująca roszczenia innych związków wyznaniowych.

Co można było odzyskać?

Wskazane akty prawne stanowiły, że przedmiotem wszczęcia postępowania regulacyjnego przed Komisją Majątkową mogą być nieruchomości lub ich części zagarnięte na podstawione ustawy o dobrach martwej ręki, o ile nie wydzielono z nich gospodarstw rolnych proboszczów, diecezji bądź seminariów duchownych. Także grunty leśne, o ile stanowiły część przejętych nieruchomości ziemskich. Dodatkowo postępowaniem regulacyjnym mogą zostać objęte upaństwowione nieruchomości kościelne, jeżeli zostały wywłaszczone, a odszkodowanie nie zostało wypłacone lub nie zostało podjęte.

Jeśli chodzi o majątek stowarzyszeń kościelnych lub zgromadzeń bezhabitowych, przedmiotem postępowania mogą być te dobra, które zostały przejęte na drodze rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej z 10 marca 1950 r. o likwidacji tych stowarzyszeń. Postępowanie dotyczyć mogło także upaństwowionych nieruchomości fundacji kościelnych jak i mienie kościelnych osób prawnych upaństwowione po 1948 r. w trybie egzekucji zaległości podatkowych.

Postanowiono również, że regulacja nie może naruszyć praw nabytych przez osoby trzecie, w szczególności przez inne związki wyznaniowe lub rolników indywidualnych. W takich wypadkach postanowiono przydzielać podmiotom kościelnym mienie zastępcze lub wypłacać odszkodowanie.

Jak pracuje Komisja Majątkowa?

Członkowie Komisji Majątkowej wyznaczani są na zasadzie parytetu przez stronę rządową i kościelną - po sześciu. Ze strony rządu robi to Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a Kościoła Sekretarz Generalny Episkopatu. Obsługę administracyjną Komisji Majątkowej zapewnia Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jej siedziba mieści się w jednym z budynków MSWiA w Warszawie. Członkowie Komisji pracują w trzech czteroosobowych zespołach orzekających, po dwóch z każdej strony. Każdy z członków w swoim referacie ma konkretne sprawy, które prowadzi. Członkowie Komisji nie pobierają wynagrodzenia, lecz diety.

Komisja ta nie wchodzi w skład Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, stąd minister spraw wewnętrznych nie jest organem nadzorującym jej działalność. Komisja Majątkowa jest niezależnym bytem prawnym i jedynym organem kompetentnym do przeprowadzenia wspomnianych uregulowań.

Stroną postępowania jest poszkodowany podmiot kościelny, który przedstawia roszczenie do Skarbu Państwa. Skarb Państwa reprezentuje najczęściej Agencja Nieruchomości Rolnych, gdyż ona zarządza nieruchomościami państwowymi. Gdy roszczenie dotyczy nieruchomości leśnych, to Skarb Państwa reprezentują Lasy Państwowe. Czasami także Agencja Mienia Wojskowego. Według procedury to wnioskodawca wskazuje Komisji Majątkowej nieruchomość zamienną, którą jest zainteresowany dla zaspokojenia roszczeń.

Najprostszym rozwiązaniem jest dobrowolna ugoda. Komisja może zatwierdzić ugodę między stronami, której nadaje klauzulę wykonalności. Jeśli strony nie są w stanie dojść do ugody, to komisja jest zobowiązana do wydania orzeczenia.

Aby zatwierdzić ugodę lub wydać orzeczenie wymagana jest zgodna decyzja składu orzekającego. Jeśli stanowiska członków Komisji strony kościelnej i rządowej są rozbieżne, to następuje tzw. nieuzgodnienie stanowisk. Wnioskodawca może wtedy w ciągi sześciu miesięcy wnieść sprawę do sądu, który ją rozstrzygnie z uwzględnieniem przepisów prawa w oparciu o które działa Komisja Majątkowa.

Przepisy powołujące Komisję Majątkową mówią, że wniosek należy załatwić w okresie nie dłuższym niż trzy miesiące, a w sprawach skomplikowanych okres ten wynosi sześć miesięcy od wszczęcia postępowania. Praktyka jest zupełnie inna. Komisja pracuje od niemal osiemnastu lat, wiele spraw nie jest załatwianych latami.

Co odzyskano?

Do Komisji Majątkowej złożone zostały 3063 wnioski. Do rozpatrzenia pozostały jeszcze ok. 253 sprawy.
W sprawach już załatwionych, całkowicie lub częściowo, zespoły orzekające zatwierdziły 1472 ugody przywracające lub przekazujące własność kościelnym osobom prawnym. Wydano ponadto 992 orzeczenia przywracające lub przekazujących własność kościelnym osobom prawnym. Natomiast 642 sprawy zakończono odrzuceniem wniosku lub umorzeniem postępowania. W 113 sprawach Komisja Majątkowa nie uzgodniła orzeczenia.

Blokada prac Komisji

Działalność Komisji Majątkowej niemal od samego początku napotkała na nieprzewidziane przeszkody. Jej współprzewodniczący ks. Mirosław Piesiur wykazuje, że winę ponosi strona państwowa. Pierwszym argumentem stosowanym przez niechętne rewindykacji dóbr kościelnych ośrodki polityczne jest podważanie statusu prawnego komisji, bądź argument t o jej „niekonstytucyjności”.

Sytuacja taka trwa z przerwami od kiedy we wrześniu 1993 r. wybory w Polsce wygrał SLD. 27 kwietnia 1995 r. został przekazany do laski marszałkowskiej projekt uchwały w sprawie powołania Komisji Nadzwyczajnej do zbadania zgodności z prawem podstępowania regulacyjnego. Główną jej rzeczniczką była posłanka Barbara Labuda. Dodatkowo klub Unii Pracy zgłosił projekt nowelizacji ustawy o stosunku państwa do Kościoła katolickiego zakładający możliwość odwołania się od orzeczeń Komisji Majątkowej do Sądu Najwyższego. Domagał się też włączenia do postępowania regulacyjnego przedstawicieli gmin.

Podczas trwającej kilka miesięcy dyskusji kluby SLD oraz UP opowiadały się na przyjęciem takich zmian, protestowały natomiast kluby PSL, Unii Wolności ora Mniejszości Niemieckiej. Poseł Andrzej Wielowiejski z UW podczas jednej z debat wykazywał, że przyjęte rozwiązania mają charakter postępowania polubownego pomiędzy stroną kościelną a państwową, a zatem ich istotą jest rezygnacja z drogi sądowej.

Po niemal rocznej dyskusji w listopadzie 1996 r. Sejm odrzucił projekt uchwały w sprawie powołania Komisji Nadzwyczajnej, a projekt ustawy sugerującej odwołanie do sądu został zdjęty z porządku obrad w czerwcu 1997 r.

Argument o rzekomej „niekonstytucyjności” Komisji, wysuwany jest także często w ramach dyskusji medialnej, jaka co jakiś czas wybucha wokół kwestii zwrotu kościelnych majątków. Podstawowym argumentem jest tu zarzut, iż nie został przewidziany tryb odwoławczy od postanowień Komisji.

Zarzut ten odpiera zdecydowanie ks. Piesiur wyjaśniając, że Komisja nie jest sądem, ani organem władzy administracyjnej. Jest natomiast ciałem kolegialnym powołanym wspólnie przez państwo i Kościół, które zawarły umowę o wyrównaniu krzywd i której to umowie nadano walor ustawy. Jest więc rodzajem sądu polubownego. Sądy takie funkcjonują i nie zaskarża się ich decyzji do żadnej innej instancji. Nie ma więc w tym nic sprzecznego z Konstytucją.

Innym problemem jest faktyczna obstrukcja postanowień Komisji Majątkowej przez reprezentującą Skarb Państwa Agencję Nieruchomości Rolnych. Procedura zakłada, że to Agencja jest zobowiązana do natychmiastowego wydawania nieruchomości zamiennych, zgodnie z orzeczeniem Komisji. Praktyka wygląda najczęściej tak, że gdy orzeczenie zostaje przekazane do Agencji Nieruchomości Rolnych, to ta odpowiada, że nie przygotuje nieruchomości zamiennych, gdyż nie posiada żadnych gruntów do oddania. Jest to sprzeczne zarówno ze stanem faktycznym jak i z prawem - podkreśla ks. Piesiur - gdyż w tym samym czasie ta sama Agencja sprzedaje tysiące hektarów ziemi na wolnym rynku.

Takie działanie organów państwa prowadziło często do konfliktów Komisji z samorządami. „Kiedy zapadała decyzja o powstaniu Komisji Majątkowej w 1989 r. – nie było samorządów, dlatego nie uwzględniono ich jako partnera w postępowaniu. Jednak w późniejszych latach na mocy ustaw tworzących samorządy, państwo przekazało im znaczną część swoich gruntów, jakie znajdowały się na terenach poszczególnych miast czy gmin. Jednak niektóre z tych gruntów zostały już zgłoszone wcześniej w Komisji Majątkowej jako roszczenia podmiotów kościelnych. Tak było np. w Krakowie. W ustawie samorządowej jest zapis, że w takich przypadkach samorząd staje się uczestnikiem postępowania regulacyjnego przed Komisją. Na samorząd spadają te same obowiązki jakie miał Skarb Państwa. Samorząd danego miasta czy gminy ma więc oddać to, co zostało zabrane lub dostarczyć mienie zamienne” – wyjaśnia ks. Piesiur.

Komisja więc – w sytuacji, kiedy państwowa agencja nie wyznaczyła gruntu zamiennego za skonfiskowaną nieruchomość – ma prawo zgodnie w wolą wnioskodawcy przyznać mu wskazaną nieruchomość jako mienie zastępcze. „W momencie gdy zdesperowany wnioskodawca kościelny znajdzie nieruchomość zamienną np. wystawioną do sprzedaży, zgromadzi dokumentację i w Komisji Majątkowej otrzyma ją jako odszkodowanie w postaci mienia zamiennego, to wtedy prezydent, burmistrz lub wójt z oburzeniem tłumaczą opinii publicznej, że oto Kościół zagarnął taki a taki teren” – tłumaczy współprzewodniczący Komisji Majątkowej.

W ten sposób np. w 2006 r. Komisja przyznała zakonowi cystersów siedem działek o wartości 24 mln złotych. Była to częściowa rekompensata za 300 hektarów ziemi zabranej cystersom, na których pobudowano Nową Hutę. W odpowiedzi na to prezydent Krakowa, Jacek Majchrowski zapowiedział skierowanie tej sprawy do sądu. Podobne przypadki miały miejsce gdzie indziej, wywołując burzę medialną.

Próba wyjścia z impasu

Jesienią 2008 r. Strona kościelna podczas spotkania Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu 19 listopada ub. r. wystąpiła w wnioskiem o uregulowanie tych spraw. W wypowiedział dla mediów przedstawiciele strony kościelnej zapowiadali, że jeśli prace Komisji Majątkowej nie będą w stanie posuwać się do przodu, to wycofa zeń swoich przedstawicieli, kierując nierozpatrzone sprawy na drogę sądową.

Na spotkaniu Komisji Wspólnej postanowiono powołać zespół ekspertów, który przygotowałby propozycje rozwiązań. Zespół ten przez kilka miesięcy nie spotykał się z powodu opieszałości strony państwowej. W końcu, w połowie czerwca został przygotowany projekt wspólnej deklaracji, który został przedstawiony Komisji Wspólnej 25 czerwca, gdzie doszło do podpisania dokumentu.

Deklaracja wprowadza do postępowania przed Komisją Majątkową uczestnictwo wojewody, właściwego ze względu na położenie nieruchomości objętej roszczeniem wnioskodawcy. Może on pełnić rolę mediatora między stronami. „Chodzi o to, aby oni mogli mobilizować uczestników postępowania do przygotowania mienia zamiennego. Wojewodowie pełnią bowiem nadzór nad pracą starostów, szczególnie jeśli chodzi o majątek Skarbu Państwa, którym starosta zarządza” – informuje ks. Piesiur.

Deklaracja reguluje też sprawę tzw. operatów czyli wycen wartości nieruchomości będących przedmiotem postępowania przed Komisją Majątkową. Postanowiono, że wyceny nieruchomości budzące wątpliwości będą przekazywane przez Komisją Majątkową stosownym organizacjom rzeczoznawców majątkowych.


„Jedynym problemem jest to w jaki sposób mienie zamienne będzie dostarczane wnioskodawcy: w jakiej ilości i w jakim tempie” – wyjaśnia KAI ks. Piesiur. „Jeżeli wszystkie strony, które są do tego zobowiązane: wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast, i starostowie, a teraz i wojewoda, który ma być swego rodzaju arbitrem pomagającym stronom, dołożą starań, to rzecz może posunąć się do przodu” – dodaje z nadzieją.