Trybunał Konstytucyjny zbadał przepisy o OFE

Sędziowie zakończyli w pełnym 15-osobowym składzie ocenę zgodności z konstytucją wprowadzonych dwa lata temu zmian.

TK badał skargi prezydenta i RPO. Prezydent Bronisław Komorowski zakwestionował m.in. zakaz inwestowania Funduszy w obligacje, nakaz inwestowania w akcje i zakaz reklamy OFE. Jego zdaniem wskazane przez niego regulacje mogą być niezgodne z zasadą zaufania do prawa. Zastosowane w nowelizacji rozwiązania m.in. wydają się zbyt dotkliwe i nadmiernie ingerujące w prawa ubezpieczonych.

RPO zarzucał przepisom m.in. naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa oraz zakazu niedziałania prawa wstecz. W skardze wskazano m.in., że przeniesienie do ZUS i umorzenie 51,5 proc. aktywów OFE narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności).

We wtorek przedstawiciele prezydenta i RPO przedstawili swoje uwagi do ustawy. Strony postępowania - Sejm, prokurator generalny i rząd - przedstawiły swoje stanowiska. Sędziowie zadali stronom pytania - z tego prawa skorzystało siedmioro sędziów.

Radca prawny Aleksander Proksa w imieniu prezydenta podkreślił, że Bronisław Komorowski podpisał ustawę, ale w trybie kontroli następczej zakwestionował kilka jej zasad. Te przepisy dotyczą czterech kwestii - przypomniał, przedstawiając sędziom wniosek.

Są to zakaz inwestowania Funduszy w obligacje emitowane przez Ministerstwo Finansów i Bank Gospodarstwa Krajowego oraz w instrumenty poręczone przez Skarb Państwa, likwidacja zasady minimalnej stopy zwrotu z OFE i gwarancji wypłat ze Skarbu Państwa, jeśli taka stopa nie zostanie osiągnięta.

"Istota wniosku prezydenta dotyczy kwestii bezpieczeństwa środków, które pozostały w OFE (...) oraz środków, które będą powiększać tę pulę" - mówił Proksa. Dodał, że zmiany spowodowały, że OFE stały się funduszami wysokiego ryzyka, co jest wysoce wątpliwe, bo członkowie OFE przystępowali do funduszy zrównoważonego ryzyka, a w wyniku zmian stali się członkami funduszy ryzyka podwyższonego.

Prezydent nie podważał we wniosku samej zasady umorzenia i przekazania do ZUS 51,5 proc. aktywów zgromadzonych w OFE, ani tzw. suwaka bezpieczeństwa. Zrobił to RPO. Zastępca rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk mówił w Trybunale, że w tej sprawie naruszone zostały konstytucyjnie gwarantowane zasady zaufania obywateli do państwa oraz niedziałania prawa wstecz.

W zamian za umorzenie części jednostek rozrachunkowych OFE ubezpieczony nie dostał żadnej nowej gwarancji dla posiadanych oszczędności - argumentował. Za przeniesienie realnych środków finansowych z OFE, ubezpieczony otrzymuje jedynie zapis w systemie ZUS. W ocenie RPO, zmiana w ustawie naruszyła również prawa jednostki i to wkroczenie nie było proporcjonalne.

"Zdaniem RPO natura stosunków prawnych w sprawie nie jest jednoznaczna, tylko hybrydowa - dotyczy prawa publicznego, ale też prawa prywatnego" - tłumaczył. Technika prawodawcza została zastosowana, jakby były to przepisy jednorodne - dotyczące tylko spraw publicznych - przekonywał sędziów.

Tej sprawie sędziowie sprawozdawcy prof. Teresa Liszcz i prof. Marek Zubik poświęcili jedno z kilkudziesięciu zadanych we wtorek pytań. Strony postępowania zgodziły się, że opłacana składka emerytalna jest daniną publiczno-prawną. Podzieliły się jednak co do oceny czy środki te, po przekazaniu części składki do OFE, zmieniają swój status na prywatny.

"Te pojęcia zaczynają się przeplatać" - mówił Trociuk, odpowiadając prof. Zubikowi. W imieniu Sejmu Robert Maciaszek (PO) podtrzymywał, że środki nie zmieniają charakteru na prywatne. Podobnie wypowiadał się przedstawiciel prokuratora generalnego. "Mamy cały czas do czynienia ze środkami publicznymi, przekazanie ich części do OFE nie zmienia ich charakteru" - mówił prok. Andrzej Stankowski.

Podczas rozprawy sędziowie poruszyli też m.in. kwestie różnic między zobowiązaniem państwa wobec OFE, a wobec przyszłych emerytów. Była także mowa o konstytucyjnej dopuszczalności stworzenia systemu, który był wynagradzany z pieniędzy publicznych, mimo generowania ujemnych stóp zwrotu.

Trociuk mówił, że RPO nie jest entuzjastą systemu emerytalnego z OFE. "Został popełniony grzech pierworodny polegający na połączeniu rzeczy, które trudno połączyć, czyli sektora publicznego i prywatnego" - ocenił.

Mecenas Proksa tłumaczył, że uznanie, iż nakaz utrzymywania określonych części aktywów OFE w akcjach jest niekonstytucyjny, spowodowałby szybsze zniesienie tego limitu. Według niego funduszom trudno byłoby wykazać, że na takim rozwiązaniu coś straciły, więc nie ma groźby ewentualnych odszkodowań ze strony państwa.

W swoim generalnym stanowisku wobec skarg przedstawiciele Sejmu i rządu opowiedzieli się za uznaniem przepisów za konstytucyjne, przekonywali, że zmiany w OFE miały na celu m.in. zapewnienie stabilności finansów publicznych oraz ochronę emerytur. Zdaniem Prokuratora Generalnego Trybunał powinien uznać skargi jedynie w części dotyczącej zakazu reklamy, w pozostałej części nie ma uwag do ustawy.

Kwestionując treść skarg reprezentujący Sejm poseł Robert Maciaszek (PO) podkreślił, że stabilność finansów publicznych jest nieodzownym warunkiem dla bezpieczeństwa emerytur, wypłacanych zarówno z systemu kapitałowego, jak i z ZUS. "Oceniany całościowo system jest stabilny i bezpieczny, a jego nowelizacja ma charakter neutralny dla ubezpieczonych. Mogą oni wycofać swoje środki z OFE jeśli uznają, że strategia inwestycyjna OFE jest zbyt ryzykowna" - bronił zmian Maciaszek.

Zastępca prokuratora generalnego Robert Hernand przypomniał, że Sejm miał prawo w ramach dopuszczalnej swobody ustawodawczej tak zmienić przepisy. "Prokurator generalny nie dopatruje się nieprawidłowości, poza zakazem reklamy" - mówił. W jego ocenie zapisy jej dotyczące są niezgodne z zasadą określoności prawa, a zatem niekonstytucyjne, a sama reklama nie jest niebezpieczna dla systemu emerytalnego. Podkreślił, że do tej pory OFE, a w zasadzie prowadzące je Powszechne Towarzystwa Emerytalne, pomimo zastrzeżeń powstrzymywały się od emitowania reklam, ale nie wiadomo, jak to będzie wyglądało w przyszłości.

Zmiany nie naruszyły praw ubezpieczonych - przekonywał, broniąc w imieniu rządu zapisów wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji Robert Brochocki. W jego ocenie można było też zakładać, że system nie pozostanie niezmienny, z samej jego natury. Jest on przewidziany na wiele lat i jasne jest, że w tym czasie może dochodzić do zmian w zasadach ubezpieczeń - przekonywał.

Zdaniem rządu okoliczności uzasadniały przeprowadzone zmiany, które chroniły inną konstytucyjną zasadę - stabilności finansów publicznych - mówił Brochocki. Były też uzasadnione sytuacją demograficzną kraju - podkreślał. Przekonywał, że wbrew wnioskodawcom skarg z zakazu inwestowania w obligacje skarbowe nie wynika zwiększone ryzyko inwestycyjne OFE.

Sędzia Liszcz pytała też m.in. o sens wprowadzania zakazu inwestycji w obligacje państwowe przez OFE oraz nakazu inwestowania w akcje. Wiceminister finansów Izabela Leszczyna wyjaśniła, że chodziło o to, by OFE inwestowały w realną gospodarkę, a nie papiery skarbowe. Poinformowała, że zakaz obejmuje także obligacje innych krajów, dzięki czemu rozwiązania te są proporcjonalne, a nasi przyszli emeryci nie finansują długu innych krajów.

Wiceminister Leszczyna poinformowała, że w 2012 r. wydatki na emerytury z FUS stanowiły 112 mld zł, co stanowiło 7 proc. PKB. Tylko 65 proc. miało pokrycie w składkach. Leszczyna wskazała, że od początku istnienia OFE koszt refundacji składek do funduszy wyniósł 195 mld zł. Natomiast do końca 2013 r. funkcjonowanie OFE kosztowało państwo (wraz z kosztami obsługi długu) ok. 290 mld zł.

Sędziowie pytali ponadto m.in. o wysokość wynagrodzeń uzyskiwanych przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne za zarządzenie OFE. Resort finansów wyjaśnił, że do 2012 r. z tytułu prowizji towarzystwa uzyskały ok. 17 mld zł.

Prowadzona przez prezesa TK prof. Andrzeja Rzeplińskiego sprawa to ostatnia, którą Trybunał będzie mógł rozpatrzyć w obecnym składzie. W piątek 6 listopada wygasają bowiem kadencje trojga sędziów TK: Marii Gintowt-Jankowicz, Wojciecha Hermelińskiego i Marka Kotlinowskiego.