Zreformują prokuraturę?

Uniewinniając w środę Ryszarda Boguckiego i Andrzeja Z. od zarzutów nakłaniania do zabójstwa Papały, warszawski sąd bardzo krytycznie ocenił wiele działań organów ścigania w sprawie. Za "zdumiewające" uznał m.in., że prokuratorzy z różnych jednostek nie byli w stanie współpracować np. co do wymiany informacji na temat sprawy zabójstwa b. szefa policji - po tym jak śledztwo przeniesiono w listopadzie 2009 r. z Warszawy do Łodzi. Sędzia dodał, że to sąd "sprowadził sprawę na właściwe tory" i musiał zastąpić prokuraturę w pozyskiwaniu informacji, a prokurator "faktycznie przestał spełniać obowiązki oskarżyciela".

Według ekspertów ten wyrok i jego uzasadnienie może mieć wpływ na kształt przygotowywanych zmian legislacyjnych wobec prokuratury. Jesienią do Sejmu ma wpłynąć przygotowywany w resorcie sprawiedliwości projekt nowej ustawy o prokuraturze.

B. minister sprawiedliwości Zbigniew Ćwiąkalski uważa jednak, że ważniejszy od niej będzie wynik zaawansowanych już prac sejmowych nad nowym Kodeksem postępowania karnego, który ma zmienić całą zasadę prowadzenia procesu. Zgodnie z nim sędzia stałby się arbitrem rozsądzającym spór między prokuratorem a obroną; dziś zdarza się, że i prokurator, i obrońca są bierni w procesie, bo sąd i tak ma obowiązek ustalania tzw. prawdy materialnej. "To dopiero wyznaczy ostateczny kierunek zmian w prokuraturze" - powiedział PAP Ćwiąkalski.

W zmiany, które radykalnie zmieniłyby model prokuratury, nie wierzy znany adwokat i profesor prawa karnego Piotr Kruszyński. Powiedział on PAP, że wyrok ws. Papały może mieć jakiś wpływ na zmiany w ustawie prokuraturze, które - jak podkreślił - są "absolutnie konieczne, bo prokurator, który właściwie nikomu nie podlega, to patologia".

"Ja cały czas uważam, że powinien być nadzór sądowy nad działalnością prokuratury w postaci sędziego śledczego" - oświadczył Kruszyński. Według niego nie ma na to jednak to szans, a dojdzie jedynie do "zmian kosmetycznych" i tym samym do utrzymania "komunistycznego modelu" prokuratury. Adwokat uważa, że planowane zmiany Kpk są istotne, ale także one nie przewidują wprowadzenia instytucji sędziego śledczego - który funkcjonował np. w II RP.

Sprawa Papały pokazuje, że obecny model prokuratury bez możliwości wpływu prokuratora generalnego na decyzje prokuratorów niższego szczebla powinien być zmieniony - mówił Andrzej Seremet. Tłumaczył, że nie mógł polecić prokuratorom z Warszawy cofnięcia aktu oskarżenia ani umorzenia śledztwa w Łodzi. "Jeśli prokurator generalny ma odpowiadać za całość funkcjonowania prokuratury, powinien mieć możliwość wpływu na decyzje prokuratorów każdego rzędu" - powiedział. Dodał, że również projekt nowej ustawy o prokuraturze nie przewiduje dania szefowi PG prawa do prawa do wydawania poleceń prokuratorom niższego szczebla.

Jedną z planowanych zmian w nowej ustawie o prokuratorze jest wprowadzenie obowiązkowej obecności w sądach autorów aktów oskarżenia, co ma wymusić na prokuratorach większe zaangażowanie w proces. Dziś wielu autorów aktów oskarżenia nie przychodzi do sądów, bo koncentruje się na bieżących śledztwach. Seremet uważa, że projekt zwiększa obowiązki prokuratora na etapie postępowania sądowego, nie zmniejszając jego obciążeń w ramach śledztwa.

Przy przenoszeniu śledztwa ws. Papały z Warszawy do Łodzi argumentowano, że dzięki temu warszawscy śledczy będą mogli się skupić na oskarżeniu Boguckiego i "Słowika" w sądzie. Faktycznie, przez ponad trzy lata warszawscy prokuratorzy Jerzy Mierzewski i Elżbieta Grześkiewicz aktywnie uczestniczyli w procesie - ale nie zagwarantowało to samo w sobie korzystnego dla nich wyniku procesu.

Dziś ponad 6,2 tys. polskich prokuratorów działa na mocy ustawy z PRL z 1985 r., którą nowelizowano już kilkadziesiąt razy. Zdaniem jej krytyków utrwala ona stalinowski model funkcjonowania tej instytucji, mającej za zadanie prowadzenie śledztw własnych, nadzorowanie postępowań policji i innych służb, a także występowanie z aktami oskarżenia przed sądami. Od lat mówi się, by część tych zadań zdjąć z prokuratorów, którzy nie lubią, by nazywać ich "śledczymi".

Prezydent Bronisław Komorowski mówił ostatnio, że "obecny kształt prokuratury jest w zasadzie dziedzictwem czasów stalinowskich". Dodawał, że prokuratura powinna tylko nadzorować śledztwa policyjne. Zmodyfikowany projekt nowej ustawy o prokuraturze powinien trafić pod obrady rządu jesienią - zapowiadał minister sprawiedliwości Marek Biernacki.

Od 31 marca 2010 r. - na mocy ustawy przyjętej z inicjatywy PO, aby uniknąć politycznych nacisków na prokuraturę i zapewnić jej niezależność - minister sprawiedliwości nie łączy już swej rządowej funkcji z urzędem prokuratora generalnego. Seremet - krakowski sędzia - jest pierwszym od 1989 r. szefem prokuratury, który nie jest zarazem ministrem. Na 6-letnią, jednorazową, kadencję wyznaczył go prezydent Lech Kaczyński, któremu Krajowa Rada Sądownictwa po przeprowadzonym konkursie przedłożyła dwóch kandydatów. Konkurentem Seremeta był prok. Edward Zalewski - ostatni szef Prokuratury Krajowej. Po powołaniu Krajowej Rady Prokuratury (która ma uczestniczyć w wyłanianiu prokuratorów generalnych kolejnych kadencji) Zalewski, z nominacji prezydenta Bronisława Komorowskiego, stanął na czele KRP.

Dyskusje o niezależności prokuratury toczą się od lat. O ile środowiska prawnicze są raczej zgodne z poglądem, że prokuratura powinna być niezależna od rządu, o tyle w świecie polityki zdania są podzielone. PiS i Solidarna Polska uważają, że prokuratura powinna stać się znów częścią rządu, który dzięki temu mógłby prowadzić skuteczniejszą politykę karną. Pozostałe partie są za utrzymaniem oddzielenia władzy wykonawczej od prokuratury, ale - jak ostatnio politycy PO - akcentują potrzebę wprowadzenia mechanizmów kontroli nad prokuraturą, która - co podkreśla Biernacki - "nie może być organem wyobcowanym ze struktur państwa".

Ministerialna propozycja zakłada, że rząd i Sejm mogłyby zwracać się do prokuratora generalnego z pytaniami o postępowania w danych kategoriach spraw - bez wnikania w poszczególne śledztwa i bez prawa ingerencji w ich bieg. Biernacki dokonał zmiany w projekcie ustawy, jaki przygotował jego poprzednik Jarosław Gowin - postanowił nie likwidować Krajowej Rady Prokuratury, a pozostawić ją jako instytucję stojącą na straży niezależności prokuratury, zaś usunąć z niej "te elementy, które utrudniały prokuratorowi generalnemu efektywne zarządzanie kadrą".

W lipcu ujawniono przeznaczone dla premiera Donalda Tuska krytyczne stanowisko ministra sprawiedliwości do sprawozdania z działalności prokuratury w 2012 r. Minister wskazał m.in. na "poważne mankamenty w efektywnym zarządzaniu kadrą orzeczniczą prokuratury", "pasywność w zakresie wypracowania sprawnych mechanizmów przejmowania do prowadzenia skomplikowanych spraw przez prokuratury okręgowe i apelacyjne" oraz "brak efektywnego nadzoru służbowego". Prokuratura Generalna ripostowała, że wnioski ministra są "chybione" i pomijają "pozytywne efekty pracy prokuratury".

Seremet powtarza, że jego narzędzia nie pozwalają na takie zarządzanie prokuraturą, jakiego oczekują od niego krytycy. Ważne dla funkcjonowania prokuratury są akty prawne niższej rangi, takie jak wydawany przez ministra sprawiedliwości Regulamin urzędowania jednostek prokuratury. Również to minister ustala budżet. Obecnie szef PG nie może też np. powoływać i odwoływać swoich zastępców. Według Seremeta zmiany prawa dotyczące prokuratury powinny się zacząć od zmian w konstytucji, która dziś nawet nie wspomina o prokuraturze.

Zwolennicy głębokich reform podkreślają złą strukturę polskiej prokuratury, bo absolutną większość spraw karnych - 99,4 proc. ogółu - prowadzi 357 prokuratur rejonowych (średnio prokurator prowadzi tam rocznie 274 sprawy). Za mały odsetek spraw prowadzonych jest zaś w 45 prokuraturach okręgowych, gdzie pracują bardziej doświadczeni śledczy (średnio prowadzą 9,5 sprawy rocznie). Np. po aferze Amber Gold, wobec której śledztwo wcześniej umorzono w gdańskiej prokuraturze rejonowej, Seremet zdecydował, że postępowania wobec parabanków będą prowadzone na szczeblu okręgu. Także 11 prokuratur apelacyjnych - choć mają one wyspecjalizowane wydziały ds. przestępczości zorganizowanej i korupcji, gdzie trwa wiele ważnych spraw - jest krytykowanych za zbyt duży procent prokuratorów zajmujących się nadzorem i nieprowadzących własnych śledztw (średnio prokurator prowadzi tam 5,5 sprawy rocznie).

Według sprawozdania prokuratora generalnego, w 2012 r. prokuratury zarejestrowały łącznie 1 mln 150 tys. postępowań. Spośród spraw, w których do sądów trafiały akty oskarżenia, uniewinnienia stanowiły 1,8 proc.