Raport Pitery

Raport pt. "Proces nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych w latach 2008 - 2009. Analiza, ocena, wnioski" jest dostępny na stronach KPRM; powstał na polecenie premiera Donalda Tuska po kontroli w ministerstwach: sportu, finansów i gospodarki, z których wnioski pokontrolne podane były do poblicznej wiadomości wiosną 2010 r.

W raporcie czytamy, że sposób, w jaki organy administracji rządowej prowadziły i uczestniczyły w latach 2008-2009 w procesie legislacyjnym dotyczącym nowelizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy ocenić negatywnie. Podkreślono jednocześnie, że nie stwierdzono, aby działały one z zamiarem spowolnienia procesu i uczynienia go nieprzejrzystym; udowodniono jednak, że taki był efekt ich postępowania.

Według Pitery, kontrole ujawniły zarówno szereg naruszeń przepisów regulaminu pracy Rady Ministrów, jak i działań nierzetelnych i niecelowych. "W rezultacie proces legislacyjny okazał się przewlekły i nieskuteczny - po 18 miesiącach prac cel, jakim była zmiana przepisów w obszarze gier i zakładów wzajemnych, nie został zrealizowany, a zaangażowanie wielu instytucji i ich zasobów nie zostało wykorzystane" - czytamy w raporcie.

Analiza uregulowań prawnych lobbingu oraz stosowanej przez ministerstwa praktyki wskazuje - według Pitery - że ustawa lobbingowa nie spełnia założonej roli i nie gwarantuje jednolitości postępowania stosujących ją urzędów. Jak podkreśliła, przepisy ustawy są niejasne i regulują problem lobbingu jedynie fragmentarycznie - co nie tylko nie sprzyja jawności działalności lobbingowej, ale nawet prowadzi do zafałszowania obrazu jej skali i efektów.

W odniesieniu do ustaleń kontroli dotyczących lobbingu w procesie nowelizacji ustawy hazardowej, nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości. Pitera podkreśliła jednocześnie, że przeprowadzone kontrole ograniczyły się jedynie do ustalenia zgodności postępowania ministerstw z obowiązującą, fragmentaryczną regulacją, nie mogły natomiast - ze względu na brak odpowiednich narzędzi - dać odpowiedzi na pytanie, czy w toku prac legislacyjnych miały miejsce próby nieformalnego wpływu na projektowane przepisy.

Pitera stawia tezę, że mimo istnienia ustawy lobbingowej, działalność lobbingowa jest faktycznie nieuregulowana i pozostaje poza kontrolą. "Skala zidentyfikowanych słabości i luk daje podstawę do wniosku o iluzorycznej roli przepisów ustawy lobbingowej i konieczności niezwłocznego opracowania nowej regulacji" - czytamy w raporcie.

Pitera proponuje wprowadzenie instytucji "strażnika procesu" - podmiotu niebędącego uczestnikiem procesu legislacyjnego, dysponującego zdolnością instytucjonalną do śledzenia i oceny wszystkich procesów legislacyjnych, wyposażonego w kompetencje nadzorczo-kontrolne, który od momentu podjęcia prac legislacyjnych przez organ wnioskujący, na wszystkich etapach procesu czuwałby nad jego prawidłowością i realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz obowiązujących standardów.

Jej zdaniem, w celu indywidualizacji odpowiedzialności, należy wprowadzić obowiązek podpisywania każdej wersji projektu przez urzędnika odpowiedzialnego za przygotowanie projektu oraz wprowadzić obowiązek zaopiniowania przez KPRM co najmniej dwóch wersji Oceny Skutków Regulacji.

Pitera podkreśliła też, że nowa ustawa o ujawnianiu lobbingu w procesie legislacyjnym powinna stać się jednym z istotnych elementów składających się na pełny system rozwiązań w dziedzinie przejrzystości i rozliczalności organów władzy publicznej.

Jak oceniła, ten system powinien obejmować zarówno już istniejące akty prawne (jak np. ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne), jak i uzupełniony o nowe regulacje (prawo antykorupcyjne, regulacje dotyczące jawności pozostałych procesów decyzyjnych wszystkich podmiotów władzy publicznej) oraz pozaprawne formy, takie jak kodeksy etyki czy kodeksy postępowania lobbystów (samoregulacja środowisk lobbingowych).